Териториалните и регионалните реформи в страните от Централна и Източна Европа след 1990 г.

Павел Свианиевич[1]

Деветдестте години, които донесоха изключително важни промени на политическата сцена в Централна и Източна Европа,  бяха също и десетилетие на съживяване на местната демокрация в този регион. След дългия период на силно централизиран и недемократичен начин на управление, прехвърлянето на правомощия и засилването на местните власти са естествената посока за много политици. Дебатът за местното самоуправление обикновено е силно зависим от историческия опит на централизация особено през комунистическия период. Това е явление, което е уникално не само за страните от Централна и Източна Европа (СЦИЕ), но също и за Испания, Португалия, Австрия и Германия, които често са идентифицирани в миналото с централизъм и автократизъм, които не са характерни за англо-саксонския модел. В СЦИЕ централизацията се появява при комунистическия режим на управление. Силното местно самоуправление често се разглежда като ценност само по дефиниция. Обикновено споразумението за децентрализация трудно води до преразглеждане на ролята и позицията на местните власти: липсват консенсус и обща визия в отделните реформиращи се страни.

В това отношение проф. Михал Кулеша (2002)[2] описва полската реформа в областта на местното самоуправление по следния начин (който може би е валиден и за другите страни от региона): 

Благоприятният момент, в който централната бюрокрация (която обикновено защитава своята позиция) е достатъчно слаба, за да позволи по-съществени промени, обикновено е много кратък. Ключовият въпрос е времето. Ако реформаторите не са готови да представят своите концепции до точните подробности, когато е необходимо или възможно (от гледна точка на политическата ситуация), може би ще пропуснат момента, тъй като младите демокрации не обичат големите структурни реформи, които накърняват икономическите и политическите интереси на много страни и групи като разрушават техните настоящи позиции и механизми във функционирането на държавата, икономиката и политиката… През 1998 г. полските реформатори имаха само 6 месеца да осъществят реформата…Основният фактор за гарантиране на успеха беше в поддържането на спокойствие в работата… реформата трябваше да се проведе бързо дори за сметка на качеството… По мое мнение успяхме да постигнем 80% от поставената цел, което не е малко. Останалото трябва да се направи от местните власти в постоянната им битка с държавния централизъм, който все още е жив в Полша.

Най-големите различия между страните се обясняват с политическото определяне на прилагането на дневния ред на децентрализацията. Не навсякъде централното правителство е готово да отстъпи значими функции по места, нито да се откаже от стриктен пряк контрол върху политиките на местните власти. Ще обсъдим по-нататък примери за такива различия.

В СЦИЕ са прилагани различни подходи към реформата в областта на децентрализацията и те могат да се групират в три основни модела (Свианиевич 2002а):

1. Подход стъпка по стъпка: в този случай основните реформи през 90-те години имаха известна база отпреди. Политическата дезинтеграция от 1989-1990 г. беше съпроводена с повече или по-малко предложения за законодателни или икономически промени. Най-близо до този модел е може би Унгария, която започна икономическите си реформи през 80-те години.
2. Бързо завършване на реформата: в този случай нямаше много време за подготовка и предварително обсъждане на законите. И все пак реформаторите трябваше да въведат децентрализацията много бързо. Полската реформа в областта на децентрализацията (в двете й фази), осъществена през 1990/91 г. и 1998/99 г., показва основните характеристики на този подход.
3. бърз подход на всяка цена, без да се държи сметка за това, което се случва: този подход се свързва с много бързите и неочаквани политически  промени. Централната държавна администрация се колебае дали да проведе децентрализацията, като основният аргумент е, че местните власти не са готови да поемат нови отговорности и реален трансфер на правомощия и че това може да доведе до политически и икономически хаос. Този подход беше характерен за няколко страни от региона като България, Румъния и повечето държави от ОНД. Илюстрации на този подход има също в Словакия и дори в Чехия.

Според Петери и Зентай (2002) в региона се наблюдават големи различия между реформите в местното самоуправление. Те формулират следната класификация: 1) бърз старт, дълъг процес (Полша, Унгария); 2) известно отлагане, последвано от постепенни реформи (България, Латвия); 3) късно начало, усилия за ускоряване на реформите (Хърватска, Словакия).

            Каква е сегашната картина на текущите реформи в областта на децентрализацията? Преди всичко е важно да се отбележи, че институционалната рамка далеч не е стабилна. Полша, Чехия и Словакия неотдавна въведоха ново ниво (регионално) на самоуправление, но все още не са завършили дискусиите за неговото финансиране (сегашната нормативна уредба се смята за временна).

            В повечето СЦИЕ местните власти имат общи компетенции, въпреки че на практика често се оказват ограничени от законите. Местните власти имат също така конституционален статус: те са споменати и защитени от конституцията (с малки изключения - Латвия). В Конституцията на Полша са споменати само общините[3], но съществуването на другите нива зависи изцяло от парламентарните решения. В Чехия дълго време беше налице обратният случай: в Конституцията се споменават регионите, но те не съществуваха до 2001 г. Подобна беше ситуацията в Словения, в чиято Конституция се споменава за местно и регионално ниво на самоуправление, но беше създадено само едно. Конституционната защита на местните власти е особено силна в Унгария, където изменението в Закона за местното самоуправление изисква конституционно мнозинство в Парламента.

            Различия между СЦИЕ в моделите на местно самоуправление са видими и в подходите им към формата на териториалната организация. Териториалната консолидация беше направена без реални консултации с местните общности. Няма нищо чудно в това, че в много страни последва силен натиск отдолу нагоре за фрагментация на местните власти като естествена реакция на проведените реформи в Чехия, Словакия, Унгария и др. В Унгария броят на общините беше намален от 3 021 през 1962 г. на 1 364 през 1988 г., но след това се увеличи на 3 133 през 1992 г. В Чехия този брой беше намален от 11 459 през 1950 г. на 4104 през 1988 г., но след това отново увеличен на над 6000 в началото на 90-те години. Дори и в относително малката Македония този брой се е увеличил от 34 на 150 през 1996 г. През 1973 г. полските общини бяха слети и броят им се сведе от около 4000 на 2 400, който остава относително стабилен и до днес – 2 491. В България този брой е намален от 2 178 през 1949 г. на 255 през 1988 г. и остава стабилен и досега – 263.

            Освен наличните в някои страни от региона много малки местни власти, има и страни с относително консолидирани териториални системи (Литва, България, Полша и до известна степен Словения) (Табл. 1).

Табл. 1. Средна големина на общините в някои европейски страни

Бележка: СЦИЕ са отбелязани в болд. 

Източник: Newton, Karran (1985), Baldersheim et. al. (1996), The Size of Municipalities..., (1995), Horvath (2000), Kandeva (2001).

Има обаче една обща характеристика за териториалната организация в СЦИЕ: липса (или наличие на слабо междинно ниво[4]) на изборни власти. За разлика от тенденцията в много западноевропейски страни през последните 20-30 години, в СЦИЕ надобщинското ниво е все още изключително слабо. Отсъствието на регионално/околийско ниво е може би естествено за малките страни, като страните от Прибалтика и Словения. Това явление се наблюдава и в някои по-големи страни: България [28 области], Унгария [19 околии (megye) и 22 града с такъв статут], Хърватска [21околии (zupanje), които преди няколко години са загубили надзорната си роля над градовете (grad) и селските местни власти (obcina)]. Относително силните до средата на 90-те години 41 румънски околии (judete) сега са отслабени и понастоящем бюджетните им ресурси са далеч по-малки от тези на градовете (orase) и селските общини (comuna). И все пак трябва да споменем, че румънските околии все още играят важна роля в отпускането на ресурси на базовите местни власти. В украинската система на местно самоуправление регионите (oblast) и околиите (rayons) са единици с доминираща позиция в държавната администрация и силна вертикална субординация на централното правителство и президентската администрация. В Полша, Чехия и Словакия с вълната от реформи през 90-те години се реформира само общинското ниво на самоуправление. Околията или регионалният изборен орган трябваше да почака до 1999 г. [създаването в Полша на самоуправляващите се власти (powiats) и (wojewodztwo)] и дори до 2000-2002 г. [създаването на ”kraje” в Словакия и Чехия]. Нещо повече, дори и след въвеждането на междинното ниво на управление, функциите му са слаби, финансирането зависи от трансфери от централния бюджет, а ролята му на координиращо звено спрямо по-ниското ниво е все още слаба.

Фиг. 2. Разходи на местните власти в % от БВП

В това се състои различието със западноевропейските страни, в които междинното ниво играе много по-важна роля. Например във Франция, от публичните разходи на поднационално ниво, общинските разходи съставляват 55%, департаментите – 30%, а регионите – 15%. В Италия агрегираният провинциален и регионален бюджет е по-висок от този на общините. Може би това се обяснява с желанието на централните правителства в много СЦИЕ да запазят стриктен контрол върху по-важните функции, които могат да се изпълняват от околиите или органите на регионално самоуправление.

В СЦИЕ делът на разходите на поднационално ниво в брутния вътрешен продукт (БВП) варира между 5% в Словакия и Словения и 10% в Естония, Унгария и Полша. Този дял в Северозападна Европа е над 15% (Холандия и Норвегия) и дори 20% (в Швеция и Дания).

Тенденцията на промените не е еднакъв в региона на СЦИЕ. Делът на поднационалните бюджети в БВП се е увеличил през последното десетилетие в Естония и Полша и е намалял в България и Литва. В Чехия първоначално се е наблюдавал спад, но напоследък се е увеличил с тласъка, даден на реформата в областта на децентрализацията.

Друга всеобща тенденция, наблюдавана в системите на местно самоуправление, е преминаването към преки избори на кметовете. Това се отнася за някои страни от Западна Европа: пряк избор на кметовете беше въведен в повечето германски провинции, при избори’2000 кметът на Лондон инициира подобни реформи в Обединеното кралство, Италия започна тази реформа през 1993 г., Ирландия планира подобна реформа през 2004 г., 20 норвежки общини експериментираха с пряк избор на кметове през 1999 г. Същата тенденция се наблюдава и в СЦИЕ. В началото на 90-те години беше въведен пряк избор на кметовете в Словакия, България, Румъния, Словения, Украйна, първоначално в малките унгарски общини (с население до 10 000 жители), а през 1994 г. и в останалите общини, а напоследък (2002 г.) и в Полша. Само страните от Прибалтика, Чехия и бившите югославски републики все още се осланят на системата, при която кметът се избира от съвета или се прибягва до по-колективни форми на ръководство. И все пак трябва да се наблегне на факта, че тенденцията към пряк избор на кметовете засяга изключително общинското (и не толкова регионалното) ниво на самоуправление